L’accordo quadro è un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici allo scopo di definire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste.  Pertanto, con l’accordo quadro si fissano le caratteristiche vincolanti dell’oggetto dei successivi contratti applicativi (in particolare, devono essere definiti negli atti di gara le specifiche tecniche, i tempi di consegna minimi, la tipologia delle lavorazioni, la loro qualità, i prezzi e quant’altro necessario per identificare compiutamente le prestazioni da eseguire con i successivi contratti applicativi).

L’accordo quadro è strumento contrattuale (e non una procedura di affidamento), a cui le stazioni appaltanti fanno largo ricorso, ma spesso in maniera distorta. Al fine di fornire indicazioni al mercato sul corretto utilizzo di tale strumento, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha pubblicato le FAQ (Frequently asked questions) aggiornate in materia di accordo quadro.

L’Autorità evidenzia che sono configurabili due distinte tipologie di accordo quadro: da un lato, vi sono gli accordi quadro completi, in cui sono disciplinate tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi e, conseguentemente, la competizione si esaurisce nella fase di aggiudicazione dell’accordo quadro; dall’altro lato, invece, vi sono gli accordi quadro incompleti, in cui non sono definite tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi, e dunque essi possono essere affidati solo dopo aver rilanciato il confronto competitivo fra le parti, che deve essere effettuato sulla  base delle condizioni definite ex ante nel capitolato d’oneri dell’accordo quadro.

Ai sensi dell’art. 54 comma 2 del Codice dei Contratti, l’accordo quadro può essere eseguito solo dalle amministrazioni aggiudicatrici, individuate nell’avviso di indizione di gara o nell’invito a confermare interesse. Sul punto, si riporta a quanto stabilito dalla Corte di Giustizia Europea con la sentenza del 19 dicembre 2018 causa C-216/17, secondo cui le disposizioni del Diritto Europeo “non ostano a un accordo quadro ai sensi del quale un’amministrazione aggiudicatrice che non abbia partecipato direttamente alla sua stipulazione né lo abbia sottoscritto può aderire ai contratti basati su tale accordo, a condizione che tale amministrazione aggiudicatrice venga identificata nel medesimo accordo o in un documento allegato al capitolato d’oneri”. Pertanto le Amministrazioni beneficiarie dell’accordo quadro devono essere preventivamente identificate negli atti della procedura di gara.

Con il venir meno dei limiti previsti dall’art. 59 del previgente d.lgs. 163/2006 (che limitava gli accordi quadro ai soli lavori di manutenzione), gli accordi quadro possono oggi essere applicati a tutti i tipi di appalti. Precisa l’Autorità che ciò non vuol significare che l’accordo quadro sia lo strumento contrattuale più adeguato per tutti i tipi di appalto. “Per questo motivo, l’Amministrazione dovrebbe valutare l’opportunità di utilizzare l’accordo quadro tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi da esso derivanti in relazione alle condizioni del mercato in questione. L’impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l’esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo” (“Commissione Ue–Appalti Pubblici orientamenti per i funzionari–2015”).

Sottolineano le FAQ che la Stazione appaltante – prima di concludere un accordo quadro – dovrà preliminarmente fare una previsione dei fabbisogni effettuando una stima dell’importo complessivo per tutta la durata dell’accordo quadro; tale importo sarà quello posto a base di gara e rappresenta l’importo massimo che potrà essere richiesto al soggetto affidatario nell’arco temporale di riferimento.

Ai sensi dell’art. 21, comma 3 del Codice dei Contratti l’accordo quadro deve essere inserito nella programmazione triennale dei lavori pubblici, con la precisazione che, per il rilascio del CIG per l’affidamento dell’accordo quadro, il sistema SIMOG richiede obbligatoriamente anche il CUI, ossia il Codice Unico Intervento associato ad ogni acquisto inserito all’interno del programma.

Ai sensi dell’art. 54 comma 1 del codice la durata di un accordo quadro non supera i quattro anni per gli appalti nei settori ordinari e gli otto anni per gli appalti nei settori speciali, salvo in casi eccezionali, debitamente motivati in relazione, in particolare, all’oggetto dell’accordo quadro. Ciò non vuol dire che la durata del singolo contratto applicativo non possa superare il termine massimo di durata dell’accordo quadro fermo restando l’evenienza che lo stesso sia stipulato entro il temine di vigenza dell’accordo quadro medesimo. L’ANAC precisa che vi sono, infatti, casi eccezionali che consentono di fissare una durata dell’accordo quadro superiore ai limiti previsti dalla norma. Tali casi, debitamente motivati, sono collegati a particolari esigenze dell’appalto connaturate all’oggetto della prestazione, che si verificano ad esempio quando gli operatori economici hanno necessità per l’esecuzione dell’appalto di un preventivo approvvigionamento di materiali, che devono essere disponibili in qualsiasi momento per tutta la durata dell’accordo quadro, il cui ammortamento è superiore a quattro anni.

Come in ogni gara d’appalto, anche per l’AQ, l’OE è obbligato a presentare una Cauzione provvisoria pari al 2% dell’importo complessivo dell’accordo quadro, nelle forme e nei modi previsti dall’art. 93 del d.lgs. n. 50/2016, a copertura della mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’affidatario, nonché la cauzione definitiva nelle forme e nei modi previsti dall’art. 103 del Codice.

Il singolo contratto di appalto che viene affidato in esecuzione dell’Accordo Quadro nella misura richiesta al verificarsi delle relative esigenze identifica il contratto attuativo.

Nell’ambito di un accordo quadro concluso con un solo operatore economico, gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell’accordo quadro stesso. Trattandosi di accordo quadro completo è consentito alla SA unicamente di fare all’aggiudicatario dell’accordo quadro una richiesta di quotazione di prestazioni che non erano state quotate in fase di aggiudicazione dell’accordo quadro e che si sono rese successivamente necessarie nei casi e ai sensi dell’art. 106 del Codice dei Contratti.

In caso di accordo quadro completo il contratto attuativo si aggiudica direttamente agli aggiudicatari dell’accordo quadro alle stesse condizioni fissate per l’accordo quadro medesimo.

Anche se l’accordo quadro è completo e quindi contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori e dei servizi, la Stazione Appaltante si può riservare di riaprire il confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro qualora tale possibilità sia stata stabilita dall’amministrazione aggiudicatrice nei documenti di gara per l’accordo quadro.

Quanto alle modifiche che possono essere apportate, l’Autorità evidenzia che gli accordi quadro possono essere modificati senza una nuova procedura d’appalto se le modifiche apportate in sede di contratto attuativo sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise ed inequivocabili. Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate. Esse non possono comunque apportare modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale dell’accordo quadro, dovendo restare immutati gli elementi essenziali in esso descritti, con sufficiente precisione, nelle specifiche tecniche/progettuali del bando di gara nonché i requisiti richiesti agli operatori per la partecipazione alla stessa.

Inoltre, è possibile apportare modifiche al contratto quadro, parimenti a qualunque contratto di appalto, solo per fatti sopravvenuti al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 106 del codice dei contratti, fermo restando che, ai sensi dell’art.54, commi 2 e 3 del Codice dei Contratti, il contratto attuativo non può comportare, in nessun caso, modifiche di natura sostanziale alle condizioni fissate nello stesso Accordo Quadro.